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Pacte vert pour l’Europe et réforme du pacte de stabilité et de croissance

Une réforme profonde du pacte de stabilité et de croissance conditionne la réussite du pacte vert pour l’Europe.

Le commissaire européen Gentiloni a initié à cet effet une consultation publique. A cette occasion, Il a exposé l’impossibilité de concilier les règles budgétaires actuelles avec l’adaptation de nos sociétés au changement climatique. D’un côté, des moyens financiers substantiels sont nécessaires pour investir dans les infrastructures et dans la recherche et le développement ou aider les entreprises et les ménages à s’adapter. De l’autre, les ratios d’endettement public dépassent de loin les limites fixées par le pacte de stabilité : revenir à ces limites replongerait les économies européennes dans le marasme des année 2010, et ne permettrait pas d’investir suffisamment.   

Ouverte à la société civile, la consultation surmontera la représentation toxique d’un clivage entre les pays dits « frugaux » et ceux dits « cigale », entre le Nord et le Sud. Elle montrera que deux forces s’opposent dans tous les pays: ceux qui s’en tiennent à une ligne conservatrice, priorisant la réduction de la dette publique comme objectif de la politique budgétaire ; et, ceux qui pensent que les budgets doivent être radicalement réorientés vers la décarbonation et un arrêt de l’effondrement de la biodiversité. En témoigne l’appel signé en France par de nombreuse personnalités, syndicalistes, de la société civile, universitaires pour remplacer le Pacte de stabilité et de croissance par un Pacte de résilience et de solidarité. 

La réponse de l’Union à la crise sanitaire a combiné des instruments de solidarité financière, avec des politiques budgétaires nationales orientées sur un objectif clair : éviter qu’à la crise sanitaire s’ajoute une catastrophe économique et sociale. Cette réponse est exemplaire de ce qu’il faut faire pour le climat. Mais elle a nécessité de mettre sur pied un instrument financier inédit en Europe et de suspendre le pacte de stabilité et de croissance :  les deux temporairement.           

Rendre permanente la facilité pour la reprise et la résilience n’est pas encore à l’ordre du jour en raison du blocage de quelques gouvernements. La réforme du pacte de stabilité, bien à l’ordre du jour, est d’autant plus nécessaire que l’épuisement des déboursements sous la facilité pour la reprise et la résilience risque de conduire à un effondrement des investissements publics.

Les propositions techniques pour résoudre la contradiction entre les deux pactes foisonnent: parmi tant d’autres, règle d’or pour les investissements fléchés « verts », évolution de la dette publique sur une « norme » adaptée aux circonstances de chaque pays. Il ne fait pas de doute qu’il sera possible de traduire un consensus politique en règles techniques. Le cœur de la question n’est cependant pas technique. Il est dans la légitimité d’une gouvernance qui contraint des décisions budgétaires centrales dans les débats démocratiques nationaux.

Trois pistes sont à explorer pour renforcer cette légitimité :

La première est celle d’une simplification radicale des procédures. 8 règlements définissent le pacte de stabilité et de croissance. A cela s’ajoutent des textes interprétatifs multiples dont la compréhension et la critique ne sont accessibles qu’à quelques spécialistes. Cette multiplication, qui s’explique par l’accumulation successive de réponses à des situations d’urgence, obscurcit le débat démocratique et est source d’inefficacité et d’incohérence. La première ambition de la réforme devrait être de réduire le nombre de procédures de surveillance des économies européennes et les fonder sur des critères d’évaluation accessibles à un débat démocratique éclairé.

La deuxième est celle d’un meilleur alignement des objectifs généraux de la gouvernance économique européenne sur des objectifs européens pas ou peu contestés tout en réduisant les interférences avec les choix nationaux. Malgré les efforts louables dans le cadre du Semestre européen pour introduire des indicateurs sociaux et environnementaux, le maitre-mot de la coordination des politiques économiques et budgétaires reste le respect des règles de Maastricht pour le déficit et la dette ainsi que la recherche d’une croissance « potentielle » la plus rapide possible grâce aux réformes structurelles. La faible spécificité de l’objectif de croissance a conduit à des recommandations européennes dans des domaines ne relevant pas à priori de la compétence communautaire comme le droit du travail. Ceci suscite des réactions négatives à une ingérence perçue comme abusive.

Pour stabiliser durablement nos économies et sociétés, le socle européen des droits sociaux, la réduction promise des émissions de gaz à effet de serre et l’adaptation au changement climatique ainsi que la réduction des écarts entre les niveaux de vie des pays européens seraient des phares beaucoup plus utiles et légitimes que la « croissance potentielle » et le respect de règles numériques d’endettement héritées du Traité de Maastricht.

La troisième piste est de faciliter une implication étroite de la société civile dans la préparation des orientations budgétaires et des politiques économiques. A ce stade, seuls les deux partenaires sociaux traditionnels sont officiellement impliqués dans le dialogue européen, au demeurant assez formellement. Les défis environnementaux étant devenus des priorités à côté des défis sociaux et économiques, il importe de donner plus de substance à ce dialogue et à l’élargir aux représentants des associations de défense de l’environnement, qui sont aussi les défenseurs du droit des générations à venir à vivre sur une planète habitable. L’émergence récente d’une coalition « fiscalmatters »  comprenant la Confédération européenne des syndicats et des organisations de la société civile luttant pour la protection de l’environnement de l’importance à ce que les citoyens s’emparent du sujet. La consultation est une opportunité dont ils doivent se saisir.

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Green Pact for Europe and Stability and Growth Pact reform

The success of the Green Pact for Europe depends on a thorough reform of the Stability and Growth Pact.

Commissioner Gentiloni has initiated a public consultation to this end. He explained that it is impossible to reconcile the current budgetary rules with the adaptation of our societies to climate change. On the one hand, substantial financial means are needed to invest in infrastructure and in research and development or to help businesses and households to adapt. On the other hand, public debt ratios are well above the limits set by the Stability Pact: returning to these limits would plunge European economies back into the slump of the 2010s, and would not allow sufficient investment.  

Open to civil society, the consultation will overcome the toxic representation of a divide between the so-called « frugal » and « cicada » countries, between North and South. It will show that there are two opposing forces in all countries: those who hold to a conservative line, prioritising the reduction of public debt as the objective of fiscal policy; and those who believe that budgets must be radically reoriented towards decarbonisation and a halt to the collapse of biodiversity. This is evidenced by the op-ed signed in France by numerous personalities, trade unionists, civil society and academics to replace the Stability and Growth Pact with a Resilience and Solidarity Pact. 

The EU’s response to the health crisis has combined financial solidarity instruments with national budgetary policies geared towards a clear objective: to avoid adding an economic and social disaster to the health crisis. This response is exemplary of what needs to be done for the climate. But it required the creation of a financial instrument unprecedented in Europe and the suspension of the Stability and Growth Pact: both temporarily.          

Making the recovery and resilience facility permanent is not yet on the agenda because of the blocking of some governments. Reform of the Stability Pact, which is well on the agenda, is all the more necessary as the exhaustion of disbursements under the Recovery and Resilience Facility risks leading to a collapse of public investment.

Technical proposals to resolve the contradiction between the two pacts abound: among many others, a golden rule for « green » investments, the evolution of public debt on a « standard » adapted to the circumstances of each country. There is no doubt that it will be possible to translate a political consensus into technical rules. However, the heart of the matter is not technical. It lies in the legitimacy of a governance that constrains central budgetary decisions in national democratic debates.

Three avenues can be explored to strengthen this legitimacy:

The first is that of a radical simplification of procedures. Eight regulations define the Stability and Growth Pact. In addition, there are multiple interpretative texts that can only be understood and criticised by a few specialists. This multiplication, which can be explained by the successive accumulation of responses to emergency situations, obscures the democratic debate and is a source of inefficiency and incoherence. The first ambition of the reform should be to reduce the number of surveillance procedures for European economies and base them on assessment criteria that are accessible to an informed democratic debate.

The second is to better align the general objectives of European economic governance with European objectives that are not or hardly contested, while reducing interference with national choices. Despite commendable efforts in the framework of the European Semester to introduce social and environmental indicators, the watchword for the coordination of economic and budgetary policies remains compliance with the Maastricht rules on deficit and debt and the search for the fastest possible ‘potential’ growth through structural reforms. The low specificity of the growth objective has led to European recommendations in areas that are not a priori within the Community’s competence, such as labour law. This gives rise to negative reactions to what is perceived as undue interference.

In order to stabilise our economies and societies in the long term, the European foundation of social rights, the promised reduction in greenhouse gas emissions and adaptation to climate change, as well as the reduction of the gaps between the living standards of European countries, would be much more useful and legitimate beacons than « potential growth » and compliance with the numerical debt rules inherited from the Maastricht Treaty.

The third option is to facilitate the close involvement of civil society in the preparation of budgetary guidelines and economic policies. At this stage, only the two traditional social partners are officially involved in the European dialogue, albeit rather formally. As environmental challenges have become priorities alongside social and economic ones, it is important to give more substance to this dialogue and to broaden it to include representatives of environmental associations, who are also the defenders of the right of future generations to live on a habitable planet. The recent emergence of a « fiscalmatters » coalition comprising the European Trade Union Confederation and civil society organisations fighting for the protection of the environment shows how important it is for citizens to take up the subject. The consultation is an opportunity they should seize.