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Vers une réforme du Pacte de stabilité et de croissance

La réforme du Pacte de stabilité et de croissance est à l’agenda. Cette note apporte quelques idées pour l’améliorer. Une remarque préalable s’impose cependant:  quelles que soient les améliorations apportées à ce cadre, la gouvernance économique et budgétaire de l’Union monétaire restera perfectible en l’absence d’un renforcement durable des capacités budgétaires de cette dernière et de compétences de l’Union et des États membres permettant de mettre fin à la concurrence des régimes fiscaux.

Une coordination des politiques budgétaires et économiques nationales est nécessaire dans l’Union, et tout particulièrement dans la zone euro. Les politiques à coordonner sont cependant au cœur des choix démocratiques nationaux. La  légitimité et l’efficacité du cadre sont étroitement liées à l’alignement des choix nationaux et des objectifs de la coordination. A cet effet, nous proposons de préciser ses objectifs, de donner des incitatifs forts à l’amélioration de l’efficacité du budget, d’introduire une plus grande ouverture à des arbitrages politiques entre stabilisation, endettement et financements des politiques reconnues d’intérêt commun, de fusionner le volet préventif du PSC dans la procédure holistique de l’identification des déséquilibres macroéconomiques et de simplifier et de rendre plus robustes et fiables les méthodes quantitatives utilisées.

1. La qualité des finances publiques, leur impact sur le fonctionnement de l’économie, est actuellement un angle mort des règles budgétaires.  L’encastrement de l’économie dans les limites planétaires par une transition juste et la prise en compte des risques afférant doit devenir la préoccupation prioritaire tant pour les volumes de financements que pour l’efficacité des politiques financées. Les objectifs agréés au niveau européen, notamment pour la transition énergétique et la mise en oeuvre du socle européen des droits sociaux, devraient être les deux phares de la qualité des finances publiques.
2. La nouvelle gouvernance devra ouvrir des espaces pour des arbitrages politiques devenus plus complexes, y compris du point de vue de la justice intergénérationnelle, entre stabilisation, endettement et financements des politiques climatiques. Des atermoiements et sous-investissements augmentent à moyen et long terme les risques matériels et de transition ainsi que d’instabilité financière avec des risques de débordement d’un pays à l’autre. Ils feraient peser un coût aux générations futures et des pressions croissantes sur les décideurs. Ces pressions seront politiques, juridictionnelles et proviendront également des investisseurs privés en manque d’orientations claires.
3. Il n’est pas possible de juger de la pertinence d’une politique budgétaire en ne se fondant que sur des indicateurs comptables sans prendre en considération les interactions avec d’autres variables et politiques macroéconomiques, financière et monétaire, sociales et maintenant climatiques. Au niveau procédural, la fusion tout au moins des règlements et procédures du volet préventif du PSC et de la procédure des déséquilibres macroéconomiques (PDM), de préférence aussi avec le volet correctif du PSC,  replacerait l’analyse des politiques budgétaires et économiques dans un contexte large et unique. Cette approche permettrait de mieux prendre en compte les interdépendances entre les pays. Elle serait en outre une simplification bienvenue. La lise des indicateurs de déséquilibres macroéconomiques devrait être révisée à cette occasion pour inclure des indicateurs de déséquilibres et de performance dans les domaines de la transition énergétique et environnementaux au même titre que sociaux, économiques et financiers.
4. Des ajustements s’imposent au niveau des méthodes pour en assurer la transparence et la fiabilité, comme l’abandon de toutes les variables non observables. Lorsque des projections sont nécessaires pour guider les politiques budgétaires, par exemple de croissance du PIB ou d’inflation, elles s’expriment et sont utilisées sous forme d’intervalles ou de scénarios, marquant le degré d’incertitude ou leur caractère normatif. Dans un contexte d’incertitudes grandissantes et de possibilités d’évènements extrêmes, une attention particulière est portée à distinguer ce que l’on sait de ce que l’on ne sait pas, y compris les difficultés à ce jour à intégrer dans les modèles macroéconomiques l’énergie et les boucles de rétroaction économie-environnement-climat.

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Some building blocks for a reform of the Stability and Growth pact

The reform of the Stability and Growth pact and of its fiscal rules is on the agenda. This note describes some building blocks to improve these rules. A preliminary remark is nevertheless necessary: whatever improvements are made to these rules, the economic and budgetary governance of the monetary union will remain perfectible in the absence of significant and permanent central budgetary capacities and of the powers of the Union and the Member States to put an end to tax competition between the countries.

Coordination of national fiscal and economic policies is needed in the Union, and especially in the euro area. However, the policies to be coordinated are at the heart of national democratic choices. The legitimacy and effectiveness of the framework are closely linked to the alignment of national choices and the objectives of coordination. To this end, we propose to clarify its objectives, to give strong incentives to improve the effectiveness of the public budget, to increase the scope for political trade-offs between stabilisation, indebtedness and the financing of policies of European common interest, to merge the preventive arm of the SGP into the holistic procedure identifying macroeconomic imbalances and to simplify and make the quantitative methods used more robust and reliable.

1. The quality of public finances, their impact on the functioning of the economy, is currently a blind spot in budgetary rules.  The embedding of the economy in the planetary limits through a just transition and the considering of the related risks must become the priority concern both for the volumes of financing and for the effectiveness of the policies financed. The objectives agreed at European level, for the energy transition and the implementation of the European pillar of social rights, should guide the quality of public finances.

2. The new governance will have to open spaces for political trade-offs between stabilisation, debt, and financing of climate policies. These trade-off have become more complex, including from the point of view of intergenerational justice. Delay and under-investment increase the medium- and long-term material and transition risks as well as financial instability, with the risk of spillover from one country to another. They would impose a cost on future generations and increasing pressures on decision-makers. These pressures will be political, jurisdictional, and come from private investors lacking clear guidance.

3. It is not possible to judge the appropriateness of fiscal policy on the basis of accounting indicators alone without taking into account the interactions with other macroeconomic, financial and monetary, social and now climate variables and policies. At the procedural level, merging at least the rules and procedures of the preventive arm of the SGP and the macroeconomic imbalance procedure (MIP), preferably also with the corrective arm of the SGP, would put the analysis of fiscal and economic policies in a single broad context. This approach would allow better account to be taken of interdependencies between countries. It would also be a welcome simplification. The revised single procedure should include indicators of imbalances and performance in the areas of energy transition and environment as well as social, financial and economic indicators .  

4. Methodological adjustments are needed to ensure transparency and reliability, such as dropping all unobservable variables. Where projections are needed to guide fiscal policies, for example of GDP growth or inflation, they are expressed and used as intervals or scenarios, reflecting the degree of uncertainty or their normative nature. In a context of growing uncertainties and the possibility of extreme events, particular attention is paid to distinguishing between what is known and what is not known, including the difficulties to date in incorporating energy as well as economy-climate feedback loops into macroeconomic models.