[ENG/FR] Règles budgétaires européennes : et si la dérogation devenait la norme ?

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2023 sera la quatrième année consécutive de suspension des règles budgétaires du pacte de stabilité et de croissance. Cette suspension permet de répondre aux besoins budgétaires ayant résulté de la pandémie, et maintenant de la guerre en Ukraine. Quelles leçons tirer de cette expérience quadriennale sans précédent depuis l’accord sur le Pacte de stabilité et de croissance en 1997 ? Signe-t-elle l’échec définitif d’une coordination des politiques budgétaires focalisée sur les objectifs de dette et de déficit sans considération de la complexité des interactions de ces politiques avec l’économie, la société et l’environnement ? Ollivier Bodin, économiste, propose de répondre à ces questions dans cette nouvelle note pour Greentervention.

La suspension des règles budgétaires du PSC ne signifie pas que les politiques budgétaires des pays de l’Union ne soient plus coordonnées ou qu’il n’y ait pas de nécessité à le faire. Mais cette suspension est allée de pair avec une double inflexion.  D’une part, les règles numériques ont laissé la place au jugement pour guider cette coordination selon les besoins de stabilisation macroéconomique de l’Union et de chaque pays ; d’autre part, un consensus a été aussi établi sur les mesures budgétaires particulières à prendre en réponse aux ruptures entraînées par la pandémie et la guerre en Ukraine. Il en résulte une réinterprétation du principe de subsidiarité qui limitait la coordination des politiques budgétaires nationales aux seuls aspects macroéconomiques et niveaux de dette et déficit publics.

Cette inflexion devrait inspirer la réforme du cadre budgétaire à venir. Le nouveau cadre devra conduire à élaborer des recommandations fondées sur un diagnostic partagé mais non contraint par les règles numériques. Il devra orienter les politiques budgétaires dans une espace à deux dimensions : la correction des déséquilibres macroéconomiques dans l’Union, d’une part  et, de l’autre, les objectifs d’intérêt commun européen, notamment la réalisation des objectifs du Pacte vert pour l’Europe et le socle des droits sociaux fondamentaux. La Facilité Reprise et Résilience en allégeant la contrainte financière de certains pays est une contribution supplémentaire à l’atténuation des déséquilibres macroéconomiques entre les pays et permet de maintenir le cap sur des priorités de moyen et long terme. Un tel instrument restera nécessaire.

L’élaboration d’un consensus année après année depuis 2020 a été facilitée par l’urgence. On ne peut pas s’attendre à ce que l’alignement des priorités nationales sur un consensus européen soit toujours aussi facile. Les processus démocratiques nationaux conduiront inévitablement à l’émergence de divergences d’appréciation ou d’intérêt entre les pays. Mais, l’expérience a montré que de telles tensions peuvent tout autant advenir lorsque la coordination est régie par des règles numériques maintenant inadaptées. Le dialogue entre démocraties matures est certainement plus à même de dégager un compromis. Il est moins préjudiciable dans le long terme à la cohésion européenne que l’application de règles opaques et inadaptées. Pour pérenniser la nouvelle approche qui encastre les politiques budgétaires dans leur contexte monétaire, économique et environnemental, trois conditions doivent être remplies :  une efficacité accrue notamment par une programmation à moyen/long terme au service des politiques sectorielles de transition, des évaluations d’impact et des méthodes de « budgétisation verte » garantissant l’efficacité des dépenses et qui ne soient pas du « badigeonnage vert »; des procédures délibératives permettant de faire converger année après année les priorités nationales et européenne de court, moyen et long terme.

European fiscal rules : what if suspension was the new normal ?

2023 will be the fourth consecutive year of suspension of the fiscal rules under the European Stability and Growth Pact. This suspension allows for the coverage of budgetary needs resulting from the pandemic, and now the war in Ukraine. What lessons can be drawn from this four-year experience, unprecedented since the agreement of the Stability and Growth Pact in 1997? Does it signal the definitive failure of fiscal policy coordination focused on debt and deficit targets without considering the complexity of the interactions between this policy and the economy, society as well as the environment?

The suspension of the fiscal rules of the SGP does not mean that the fiscal policies of EU countries are no longer coordinated or that there is no need to do so. But this suspension went hand in hand with a reorientation in two directions. On the one hand, numerical rules have given way to judgement to guide the coordination of fiscal policies according to the macroeconomic stabilisation needs of the Union and of each country; on the other hand, a consensus was also reached on the specific budgetary measures to be taken in response to the disruptions caused by the pandemic and the war in Ukraine. The result is a reinterpretation of the principle of subsidiarity, which strongly limited until then the co-ordination of national fiscal policies to macroeconomic aspects and the level of public debt and deficit.

This shift should inspire the forthcoming reform of the budgetary framework. The new framework should lead to recommendations based on a shared diagnosis but not be constrained by numerical rules. It should guide fiscal policies in a two-dimensional space: the correction of macroeconomic imbalances in the Union, on the one hand, and, on the other, objectives of common European interest, notably the objectives of the Green Pact for Europe and the European pillar of social rights. The Recovery and Resilience Facility, by easing the financial constraint of some countries, is an additional contribution to the mitigation of macroeconomic imbalances between countries and helps to keep the focus on medium and long-term priorities. Such an instrument will continue to be needed.

Building a consensus year after year since 2020 has been facilitated by the urgency. It cannot be expected that aligning national priorities with an European consensus will always be so easy. National democratic processes will inevitably lead to differences in assessment or of interests between countries. But experience has shown that such tensions can also arise when coordination is governed by what are now inadequate numerical rules. And dialogue between mature democracies is certainly more likely to lead to compromise and less damaging to European cohesion in the long term than forcing the application of opaque and unsuitable rules. The new approach would embed fiscal policies in their monetary, economic and environmental context. To make it sustainable, three conditions must be met: increased efficiency, notably through medium/long-term programming in support of sectoral transition policies, impact assessments and « green budgeting » methods that guarantee the effectiveness of spending and are not « greenwashing »; deliberative procedures that make it possible for national and European short, medium and long term priorities to converge year after year.

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