Réforme du cadre budgétaire européen : Vers le mot de la fin

«The most important argument against fiscal rules, however, is not that getting the trade-offs right would require even more complexity. Rather, it is that economists would be incapable of writing down any rule that gets the trade-offs right ex ante, even when given a free hand in making the rules as complex as desired. The reason for this is “Knightian uncertainty”: many relevant contingences, the probabilities associated with them, and the right way to map them into a rule, are impossible to identify ex ante. »

Redesigning the EU Fiscal Rules: From Rules to Standards, 2020, by Olivier Blanchard (Peterson Institute for International Economics) Alvaro Leandro (CaixaBank Research)
Jeromin Zettelmeyer (International Monetary Fund)

«  The (EU budget) rules currently in place have little credibility, lack transparency and do not allow policy to be used efficiently during a recession. Furthermore, it is not clear how the European Union’s ambitions in terms of industrial policy, the ecological transition and a common defence can be compatible with the current rules.

It is not clear how “European sovereignty” can be built with these rules, which is now a particularly important objective given Europe’s geopolitical conditions. »

M. Draghi, on 24^th August 2022, Italian Prime Minister, former President of the European Central Bank  

« The magnitude and timing of the materialisation of transition and physical risks both depend on when and how public policies designed to reduce greenhouse gas emission and adapt to climate change will be enacted. For example, any lack of timely public policy action may increase the financial system’s exposure to both (disorderly) transition and physical risks, in turn requiring additional resilience building, including via macroprudential policy. »

ECB/ESRB Project Team on climate risk monitoring, July 2022, The macroprudential challenge of climate change, P. 95

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Dans quelques semaines, la Commission européenne va soumettre ses propositions de réforme du cadre budgétaire européen. Nous synthétisons dans ce blog les trois dernières contributions de Greentervention sur ce sujet. Les réformes que nous préconisons répondent à un double objectif : pérenniser une coordination des politiques budgétaires fondée sur un jugement partagé, comme cela est le cas depuis  le début de la crise du COVID, et non sur des règles numériques datant de trente ans ; et donner toute la flexibilité indispensable pour investir dans la transition tout en imposant une rigueur maximale pour identifier les dépenses « vertes ».

Dans une première contribution,  nous posions la question si et à quelles conditions l’affranchissement des règles numériques peut devenir la norme. Nous concluons que pour pérenniser une telle « …approche qui encastre (efficacement) les politiques budgétaires dans leur contexte monétaire, économique et environnemental, trois conditions doivent être remplies :  une efficacité accrue notamment par une programmation à moyen/long terme au service des politiques sectorielles de transition, des évaluations d’impact et des méthodes de « budgétisation verte » garantissant l’efficacité des dépenses et qui ne soient pas du « badigeonnage vert »; des procédures délibératives permettant de faire converger année après année les priorités nationales et européenne de court, moyen et long terme. ».

A cet effet,  dans une proposition de réformes en dix points, nous suggérions de réduire le nombre de procédures contraignantes de la gouvernance économique européenne de trois à deux

• Premièrement, en élargissant le champ de la procédure sur les déséquilibres macroéconomiques pour en faire une procédure portant sur les déséquilibres et risques économiques, environnementaux, sociaux et financiers, y compris des budgets publics ; c’est dans ce cadre que l’évaluation des risques matériels et de transition liés à un sous-investissement dans l’atténuation l’adaptation climatique ou, plus généralement, dans la protection de l’environnement et des ressources naturelles interviendra. Comme prévu dans le règlement portant sur les déséquilibres macroéconomiques les indicateurs soutenant l’analyse, y compris les indicateurs budgétaires, « … ne devraient pas être compris comme des objectifs en tant que tels de la politique économique, mais comme des outils destinés à tenir compte de la nature évolutive des déséquilibres macro­ économiques au sein de l’Union. »
• Deuxièmement, en amendant la procédure portant sur la correction des déficits excessifs, une obligation du Traité (Article 126 du TFUE). L’objectif sera de revoir la liste des facteurs pertinents que la Commission et le Conseil doivent prendre en considération dans l’évaluation d’un déficit ou d’une dette publique supérieurs aux limites du Traité (respectivement 3% et 60% du PIB)  avant de conclure à l’existence d’un déficit excessif. L’objectif est de donner en toute circonstance la flexibilité nécessaire à des dépenses « vertes » tout en définissant une méthode rigoureuse pour l’identification de ces dépenses.

• Troisièmement, la procédure de prévention des déficits budgétaires excessifs est abolie. C’est elle qui impose la poursuite d’un objectif de solde budgétaire à moyen terme à l’équilibre ou proche de l’équilibre. Au contraire de la procédure sur la correction des déficits budgétaires excessifs elle relève d’une interprétation non obligatoire du Traité (Article 121 du TFUE). Elle est inutile. La Commission peut déclencher la procédure de correction des déficits si elle considère que la limite imposée au déficit ou à la dette seulement risque d’être dépassée. Ceci suffit pour déclencher une action de prévention, si nécessaire. L’expérience a montré que la mise en oeuvre de cette procédure nécessite de prendre en compte de nombreux facteurs non budgétaires ayant un impact sur le solde ou la dette ainsi que sur les risques pour la viabilité de la dette. L’évaluation nécessaire est au mieux conduite dans le cadre holistique de la nouvelle procédure sur les déséquilibres et risques économiques, environnementaux, sociaux et financiers.

Finalement, dans une dernière contribution, nous montrions l’intérêt commun européen à une accélération des investissements dans la transition, y compris afin de réduire le risque d’instabilité financière. Nous développons des critères rigoureux d’éligibilité pour les dépenses publiques « vertes ». Les États-membres bénéficieraient d’une flexibilité accrue à la condition préalable d’exécuter un programme annoncé de réduction des subventions à l’énergie carbonée et sous réserve de deux critères d’éligibilité : les dépenses publiques bénéficiant d’une flexibilité devront faire partie d’un programme budgétaire de moyen/long terme soutenant une stratégie de transition (atténuation ou adaptation) associée à des indicateurs de performance pertinents et vérifiables ; qu’elles financent ou cofinancent des activités respectant les critères de la taxonomie européenne pour les activités économiques durables auxquelles il convient d’ajouter un nombre limité d’activités non économiques nécessaires à une transition ordonnée. Cette approche répond aussi à l’urgence d’une amélioration de la ges tion des finances publiques en soutien de la transition.

Reforming the European budgetary framework : Towards the final word

“The most important argument against fiscal rules, however, is not that getting the trade-offs right would require even more complexity. Rather, it is that economists would be incapable of writing down any rule that gets the trade-offs right ex ante, even when given a free hand in making the rules as complex as desired. The reason for this is “Knightian uncertainty”: many relevant contingences, the probabilities associated with them, and the right way to map them into a rule, are impossible to identify ex ante. “

Redesigning the EU Fiscal Rules: From Rules to Standards, 2020, by Olivier Blanchard (Peterson Institute for International Economics), Alvaro Leandro (CaixaBank Research),
Jeromin Zettelmeyer (International Monetary Fund)

«  The (EU budget) rules currently in place have little credibility, lack transparency and do not allow fiscal policy to be used efficiently during a recession. Furthermore, it is not clear how the European Union’s ambitions in terms of industrial policy, the ecological transition and a common defence can be compatible with the current rules. It is not clear how “European sovereignty” can be built with these rules, which is now a particularly important objective given Europe’s geopolitical conditions.”

Mario  Draghi, on 24^th August 2022, Italian Prime Minister, former President of the European Central Bank  

“The magnitude and timing of the materialisation of transition and physical risks both depend on when and how public policies designed to reduce greenhouse gas emission and adapt to climate change will be enacted. For example, any lack of timely public policy action may increase the financial system’s exposure to both (disorderly) transition and physical risks, in turn requiring additional resilience building, including via macroprudential policy.”

ECB/ESRB Project Team on climate risk monitoring, July 2022, The macroprudential challenge of climate change, P. 95

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In a few weeks, the European Commission will submit its proposals for the reform of the European budgetary framework. In this blog, we summarise Greentervention’s last three contributions on this subject. The reforms we are recommending have a twofold objective: to ensure that the coordination of national fiscal policies is based on shared judgement, as it has been since the start of the COVID crisis, and not on thirty-year-old outdated numerical rules; and to give all the flexibility needed to invest in the transition while imposing maximum rigour to identify « green » expenditure.

In a first contribution, we asked whether and under what conditions not being constrained by  numerical rules can become the norm. We conclude on the necessity of an approach that ”…would embed fiscal policies in their monetary, economic and environmental context. To make it sustainable, three conditions must be met: increased efficiency, notably through medium/long-term programming in support of sectoral transition policies, impact assessments and « green budgeting » methods that guarantee the effectiveness of spending and are not « greenwashing »; deliberative procedures that make it possible for national and European short, medium and long term priorities to converge year after year.”

To this end, we suggested in another contribution, a ten-point reform proposal, reducing the number of binding procedures of European economic governance from three to two:

• Firstly, by broadening the scope of the procedure on macroeconomic imbalances to one that evaluate economic, environmental, social and financial imbalances and risks, including public budgets; this is where the assessment of material and transitional risks related to underinvestment in climate mitigation, adaptation or, more generally, in the protection of the environment and natural resources will come in. As foreseen by the regulation on macroeconomic imbalances the indicators underlying the analysis, including the budgetary ones, “..should not be understood as goals for economic policy in themselves but as tools to take account of the evolving nature of the macroeconomic imbalances within the Union.”
• Secondly, by amending the procedure for the correction of excessive deficits, a Treaty obligation (Article 126 TFEU). The objective will be to review the list of relevant factors that the Commission and the Council must take into account in their assessment before concluding that an excessive deficit exists when a government deficit or debt is above the Treaty limits (3% and 60% of GDP respectively). The aim is to provide the necessary flexibility for « green » expenditure in all circumstances, while defining a rigorous method for identifying such expenditures.
• Thirdly, the procedure to prevent excessive deficit  is abolished. It is the procedure that imposes the pursuit of a medium-term budget balance target at or close to balance. In contrast to the procedure for the correction of excessive budget deficits, it is a non-binding interpretation of the Treaty (Article 121 TFEU). It is unnecessary. The Commission can trigger the deficit correction procedure if it considers that the limit imposed on the deficit or on the debt only risks to be exceeded, even if not yet. This is sufficient to trigger a preventive action as needed. Experience has shown that the implementation of this procedure requires taking into account several non-budgetary factors having an impact on the balance or on the debt as well as on the risks for the debt sustainability. The necessary assessment would be best conducted within the holistic framework of the new procedure on economic, environmental, social and financial imbalances and risks.

Finally, in a last contribution, we showed the common European interest in accelerating transition investments to reduce the risk of financial instability and in developing rigorous eligibility criteria for green public expenditure. Member States would benefit from increased flexibility if they implement a programme to reduce carbon subsidies while the expenditures will be subject to two eligibility criteria: a public expenditure benefiting from flexibility must be part of a medium/long-term budgetary programme supporting a transition strategy (mitigation or adaptation) associated with relevant and verifiable performance indicators; it must finance or co-finance activities respecting the criteria of the European taxonomy for sustainable economic activities to which should be added a limited number of non-economic activities necessary for an orderly transition. This approach also responds to the urgent need to improve public financial management in support of the transition.