[ENG/FR] La maison brûle et le Conseil ECOFIN regarde ailleurs / The house is burning and the ECOFIN Council is looking the other way

Available in English below

Crédits photo : K.C. Green

Nous avons vu dans la première note de blog de cette série de quatre combien les économies européennes sont dépendantes du charbon, du pétrole et du gaz. Ces énergies représentent près de 70% des ressources énergétiques dont nous avons besoin pour nous chauffer, voyager, faire tourner les usines et les machines agricoles, et transporter les marchandises. A cela s’ajoutent les énergies fossiles qui sont nécessaires pour produire ce que nous importons et les émissions de gaz à effet de serre (GES) résultant des processus industriels et agricoles.

Partie 2 – La maison brûle et le Conseil ECOFIN regarde ailleurs

Le lien étroit entre le niveau des activités économiques et les émissions de gaz à effet de serre responsables du dérèglement climatique et de ses effets délétères ne peut pas être ignoré. La capacité du Pacte Vert pour l’Europe, en particulier de la gouvernance énergie/climat, à affaiblir ce lien est une condition sine qua non à la création d’emplois durables et au développement d’activités économiques compatibles avec les objectifs climatiques. A l’inverse, les règles européennes coordonnant les politiques budgétaires doivent permettre de discerner et dégager les moyens nécessaires pour réduire la dépendance aux énergies fossile et à faire évoluer les modes de production industriels et agricoles émetteurs de GES.

Source : Eurostat

Pour prendre des exemples concrets, s’endetter pour des voies de tramway et des pistes cyclables facilitant l’accès à une ville a un sens, mais s’endetter pour élargir une autoroute avec le même objectif, non. Aider les ménages vulnérables à amortir une hausse des prix à la pompe ou du fuel de chauffage sur leur pouvoir d’achat, à changer de véhicule ou et améliorer l’offre de transports publics a un sens même si cela implique un endettement supplémentaire; ne pas planifier la réduction des subventions aux énergies fossiles ou aux productions agricoles responsables d’émissions élevées de gaz à effet de serre (méthane et protoxyde d’azote), non.

Une réforme de la gouvernance économique européenne est actuellement discutée au sein du Conseil des ministres de l’économie, des finances et du budget (ECOFIN). Elle va donner lieu à brève échéance à une proposition législative de la Commission. L’occasion est offerte pour prendre du recul et revoir les concepts de « stabilité », « soutenabilité », de « croissance », de « responsabilité envers les générations futures » et de « qualité des finances publiques » à l’aune du défi écologique, tout particulièrement à l’aune de l’urgence climatique.

A ce stade, cette occasion n’est pas vraiment saisie par le Conseil. Confondant règles budgétaires et gouvernance économique, les conclusions et les discussions se limitent pour l’essentiel à l’invention du calcul qui permettra de réconcilier les seuils du Traité de respectivement 60% et 3% du PIB pour la dette et le déficit publics avec des niveaux maintenant largement supérieurs. Comme si la gouvernance économique européenne devait relever pour l’essentiel de l’exégèse de règles budgétaires arbitraires datant de 1992 en oscillant entre casuistique et jansénisme.

Il est vrai que cette exégèse ne va pas être facile. En 2023, seize pays de l’Union auront un déficit supérieur à 3% du PIB et dans onze pays il sera supérieur à 4% du PIB. Ces pays comptent respectivement pour plus de 80 % et 40 % du PIB de l’Union. En 2023, treize pays auront une dette publique supérieure à 60% du PIB, et dans six pays elle est supérieure à 100% du PIB. Ces pays comptent respectivement pour 73% et 52 % du PIB de l’Union.

Ne pas vouloir ou pouvoir modifier la substance du Traité, ni même seulement adapter les deux chiffres de référence pour la dette et le déficit public, a enfermé la discussion dans un conflit stérile entre des règles de droit et la réalité budgétaire. Cela laisse de côté le débat sur l’essentiel : la contribution nécessaire des politiques économique et budgétaire nationales à résoudre les problèmes sociaux et écologiques accumulés et dont la solution est d’intérêt commun européen.

Comme l’avait dit le président Jacques Chirac à la conférence sur le développement durable de Johannesburg de 2002 : « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs ». Ou plus exactement, le Conseil ECOFIN regarde ailleurs.

Les leçons de la réforme de 2011/2013

En 2011 et 2013, une réforme approfondie de la gouvernance économique a suivi la grande crise financière et la crise de l’Euro. Il est largement admis que cette réforme avait interprété de façon trop restrictive le Traité. Il s’en était suivi un sous-investissement et une période d’austérité à laquelle il n’a pu être mis partiellement un terme qu’en réinterprétant ces mêmes règles en 2015-2016, et plus récemment par le financement européen de la Facilité pour la Reprise et la Résilience. Cette grâce à cette dernière que les pays dont les taux d’investissement publics étaient particulièrement bas ont pu se rapprocher de la moyenne européenne. Ceci permet de renforcer la cohésion de l’économie européenne et crée des marges permettant d’accélérer la transition.

 Les discussions actuelles sur la réforme entrouvrent la porte à des solutions de compromis qui ne restreindraient pas excessivement l’investissement. Mais rien n’est joué et la porte est encore loin d’être grande ouverte. En outre, la porte est fermée à seulement une discussion sur l’opportunité d’une nouvelle facilité qui aiderait les États à financer des biens communs européens tout en contribuant à stabiliser la zone euro. Les risques d’un retour à l’austérité ne sont donc pas écartés.

Source : AMECO databank

Ce n’est cependant même pas la teneur de ces discussions qui est le plus préoccupant, mais bien que le Conseil ECOFIN conçoive la nouvelle « gouvernance économique » sans approfondir le lien à établir avec la gouvernance énergie/climat. La seule référence à l’urgence écologique dans les conclusions du Conseil ECOFIN est enfouie dans une phrase. Cette phrase mentionne pêlemêle plusieurs dimensions à prendre en considération, dont le besoin en « investissements publics » pour les transition écologique… et numérique. Mais l’impact social, écologique et climatique de la politique budgétaire et économique ne se laisse pas réduire à la satisfaction d’un besoin en investissements publics.

Fort de l’expérience des crises financières le législateur européen avait reconnu en 2011 qu’une approche holistique de la coordination des politiques économiques s’imposait. Une nouvelle procédure, le Semestre européen, a en effet permis de commencer à couvrir les questions sociales et d’emploi et d’investissement. 

En outre, une procédure dite des déséquilibres macroéconomiques complétant les procédures budgétaires a été établie en 2011. Son objet est de surveiller l’émergence de déséquilibres macroéconomiques et de risques pour la stabilité financière autres que ceux éventuellement liés à l’endettement public. Les dernières conclusions du Conseil ne consacrent qu’un court paragraphe peu signifiant à cette procédure (10 lignes sur 8 pages). Elles n’élaborent aucune réflexion sur les risques et déséquilibres qui devront à l’avenir y être pris en considération et qui découleraient en particulier du dérèglement climatique. La référence que la Commission avait faite à ce sujet dans une communication en novembre 2022 n’a pas été retenue par le Conseil.

Dans notre prochaine contribution à paraitre lundi 24 avril nous détaillerons pourquoi le dérèglement climatique devrait être pour le Conseil ECOFIN un sujet de préoccupation allant bien au-delà du seul « défi pour les investissements publics dans la transition verte ».


We explained in the first blog post of this four-part series how dependent European economies are on coal, oil and gas. These energies account for almost 70% of the energy resources we need to heat our buildings, travel, run factories and agricultural machinery, and transport goods.  On top of this come the fossil fuels that are needed to produce what we import and the greenhouse gas (GHG) emissions resulting from industrial and agricultural processes.

Part 2 – The house is burning and the ECOFIN Council is looking the other way

The close link between the level of economic activities and the greenhouse gas emissions responsible for climate change and its deleterious effects cannot be ignored. The ability of the Green Pact for Europe, in particular energy/climate governance, to weaken this link is a prerequisite for the creation of sustainable jobs and the development of economic activities compatible with climate objectives. Conversely, the European rules coordinating budgetary policies must make it possible to discern and release the resources needed to reduce dependence on fossil fuels and to change the industrial and agricultural production methods that emit greenhouse gases.

Source : Eurostat

To take concrete examples, it makes sense to go into debt for tramways and cycle paths to facilitate access to a city, but not to go into debt to widen a motorway. Helping vulnerable households to cushion their purchasing power against a rise in petrol or heating oil prices, to change their vehicle or to improve public transport services makes sense even if it means incurring additional debt; not planning to reduce subsidies for fossil fuels or agricultural production responsible for high greenhouse gas emissions (methane and nitrous oxide) does not.

A reform of European economic governance is currently being discussed in the Council of Economic, Finance and Budget Ministers (ECOFIN). It will shortly result in a legislative proposal from the Commission. This is an opportunity to step back and review the concepts of « stability », « sustainability », « growth », « responsibility towards future generations » and « quality of public finances » in the light of the ecological challenge, particularly in the light of the climate emergency.

At this stage, this opportunity is not really taken by the Council. Confusing budgetary rules with economic governance, the conclusions and discussions are essentially limited to inventing the calculation that will make it possible to reconcile the Treaty thresholds of 60% and 3% of GDP respectively for public debt and deficit with levels that are now much higher. It is as if European economic governance had to be based essentially on the exegesis of arbitrary budgetary rules dating from 1992, oscillating between casuistry and formalism.

It is true that this exegesis will not be easy. In 2023, sixteen EU countries will have a deficit of more than 3% of GDP and eleven countries will have a deficit of more than 4% of GDP. These countries account for more than 80% and 40% of the Union’s GDP respectively. In 2023, thirteen countries will have a public debt higher than 60% of GDP, and in six countries it will be higher than 100% of GDP. These countries account for 73% and 52% of the Union’s GDP respectively.

The unwillingness or inability to change the substance of the Treaty, or only to adapt the two reference figures for the debt and the public deficit, has locked the discussion in a sterile conflict between legal rules and budgetary reality. It also leaves aside the debate on the essential point: the necessary contribution of national economic and budgetary policies to solving the accumulated social and ecological problems, the solution of which is of common European interest.

As President Jacques Chirac said at the 2002 Johannesburg conference on sustainable development: « Our house is burning and we are looking the other way ». Or to be more precise, the ECOFIN Council is looking the other way.

The lessons of the 2011/2013 reform

In 2011 and 2013, a thorough reform of economic governance followed the great financial crisis and the Euro crisis. It is widely acknowledged that this reform interpreted the Treaty too narrowly. This led to underinvestment and a period of austerity which was only partially halted by a reinterpretation of the same rules in 2015-2016, and more recently by EU funding of the Recovery and Resilience Facility. The latter has enabled countries with particularly low public investment rates to move closer to the European average. This strengthens the cohesion of the European economy and creates margins to accelerate the transition.

The current discussions on reform half-open the door to compromise solutions that would not excessively restrict investment. But nothing has been decided and the door is still far from being wide open. Moreover, the door is closed to any discussion on the appropriateness of a new facility that would help states to finance European common goods while contributing to the stabilisation of the euro area. The risks of a return to austerity are therefore not ruled out.

Source : AMECO databank

However, it is not even the content of these discussions that is most worrying, but the fact that the ECOFIN Council conceives of the new « economic governance » without going into detail on the connection to be established with energy/climate governance. The only reference to the ecological emergency in the ECOFIN conclusions is buried in one sentence. This sentence mentions several dimensions to be taken into consideration, including the need for « public investments » for the ecological and… digital transition. But the social, ecological and climate impact of fiscal and economic policy cannot be reduced to meeting a need for public investment.

Based on the experience of the financial crises, the European legislator recognised in 2011 that a holistic approach to economic policy coordination was needed. A new procedure, the European Semester, made it possible to start covering social, employment and investment issues.

In addition, a so-called macroeconomic imbalance procedure complementing the budgetary procedures was established in 2011. Its purpose is to monitor the emergence of macroeconomic imbalances and risks to financial stability other than those possibly related to public debt. The latest Council conclusions devote only a short and insignificant paragraph to this procedure (10 lines out of 8 pages). They do not elaborate on the risks and imbalances that will have to be taken into account in the future and that would result in particular from climate change. The reference that the Commission made to this subject in a communication in November 2022 was not retained by the Council.

In our next contribution to be published on Monday 24 April we will detail why climate change should be a concern for the ECOFIN Council that goes well beyond the mere « challenge for public investment in green transition ».

Un commentaire

  1. […] Dans les deux notes précédentes nous avons identifié les défis de la transition énergétique auxquels l’Union européenne est confrontée et montré le risque que la réforme de la gouvernance économique en cours passe à côté de l’essentiel. […]

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